最高法判例：在未取得征地批复的情况下发布的征收土地公告具有可诉性

鲁法行谈 1月24日

☑ 裁判要点

市、县政府在未取得上级政府征地批复的情况下，发布《征收土地公告》，未批先征，违反《土地管理法》第四十四条、第四十五条等相关规定，具有行政可诉性。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申4370号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）谢中敏，男，1974年3月25日出生，汉族，住四川省阆中市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）谢朝平，男，1965年2月28日出生，汉族，住四川省阆中市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李天龙，男，1950年8月24日出生，汉族，住四川省阆中市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李茂，男，1972年4月1日出生，汉族，住四川省阆中市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵长富，男，1974年4月8日出生，汉族，住四川省阆中市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）周玉清，女，1954年8月5日出生，汉族，住四川省阆中市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵群碧，女，1951年12月17日出生，汉族，住四川省阆中市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李青国，男，1952年9月12日出生，汉族，住四川省阆中市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李邦国，男，1950年3月22日出生，汉族，住四川省阆中市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李清华，女，1955年9月13日出生，汉族，住四川省阆中市。

共同推荐诉讼代表人谢中敏、谢朝平、李天龙、李茂。

共同委托诉讼代理人王家才，北京在明律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）四川省阆中市人民政府，住所地四川省阆中市巴都大道。

法定代表人杨德宇，该市市长。

委托诉讼代理人张小云，四川源正律师事务所律师。

再审申请人谢中敏、谢朝平、赵长富、周玉清、赵群碧、李青国、李邦国、李天龙、李清华、李茂（以下简称谢中敏等10人）因诉四川省阆中市人民政府（以下简称阆中市政府）土地行政征收一案，不服四川省高级人民法院（2015）川行终字第355号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

谢中敏等10人向四川省南充市中级人民法院提起诉讼，请求撤销阆中市政府2013年6月27日发布的《征收土地公告》。事实和理由：2013年6月27日，阆中市政府发布《征收土地公告》，决定将包括谢中敏等10人的承包土地、房屋用地在内的集体土地征收为国家所有，作为城市建设用地。谢中敏等10人认为，阆中市政府作出的该征收土地公告不符合法律规定。一是阆中市政府未经上级政府批准就发布《征收土地公告》，显属滥用职权；二是阆中市政府作出的《征收土地公告》没有载明征地批准机关、批准文号、批准时间等内容，明显不符合法定要求。起诉状附10人的土地承包经营权证等证据。

四川省南充市中级人民法院一审认为，征地行为是对土地所有权的变更，因此谢中敏等10人作为土地使用权人对征地行为本身的合法性不具有原告资格。故裁定驳回谢中敏等10人的起诉。

谢中敏等10人向四川省高级人民法院上诉称，征地范围包括谢中敏等10人的承包土地、房屋用地在内，其持有并向一审法院提供了农村土地承包经营权证、土地使用证等合法证件。

四川省高级人民法院二审认为，阆中市政府发布公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积等批准事项，在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人的权利义务并不产生实际影响。因此，谢中敏等10人针对《征收土地公告》提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。故裁定驳回上诉，维持原裁定。

谢中敏等10人向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，指令四川省南充市中级人民法院审理本案。理由是：1.二审裁定认定事实不清。阆中市政府在未办理征地审批的情况下，违法发布《征收土地公告》，征收土地，严重侵害了谢中敏等10人作为土地承包经营权人的合法权益。2.一审裁定错误认定再审申请人作为土地使用权人对征地行为不具有原告资格，二审裁定未予纠正，明显错误。谢中敏等10人持有并向一审法院提供了农村土地承包经营权证、土地使用证等合法证件，作为土地使用权人对征地行为具有原告资格。

在本院再审审查期间，阆中市政府提交意见称：谢中敏等人起诉阆中市政府征收公告违法，已经超过起诉期限，应当裁定驳回起诉；阆中市政府作为征收主体资格合法，安置补偿合法。2018年12月10日，本院对谢中敏等10人及阆中市政府进行了询问。

本院认为，本案的争议焦点是谢中敏等10人提起诉讼是否符合法定的起诉条件，核心问题有两个：一是谢中敏等10人是否具有诉讼原告资格；二是阆中市政府发布的《征收土地公告》是否属于行政诉讼的受案范围。

关于谢中敏等10人是否具有诉讼原告资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民均有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，谢中敏等10人作为土地承包经营权人，对涉案土地享有承包经营权，且对该土地上的附着物、青苗等享有所有权，其合法权益受到《征收土地公告》影响，具有行政诉讼原告资格。

关于阆中市政府2013年6月27日发布的《征收土地公告》是否属于行政诉讼受案范围的问题。阆中市政府发布的《征收土地公告》没有载明批准征地机关、批准文号和批准时间等内容，实际上也没有获得上级政府关于征收涉案土地的批复，属于未批先征，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条等相关规定，侵犯了谢中敏等10人的合法权益。因为《征收土地公告》载明“本公告自发布之日起执行”，故自2013年6月27日起，谢中敏等10人随时可向人民法院提起行政诉讼。

另，涉案公告发布时间为2013年6月27日，谢中敏等10人一审起诉时间为2015年3月，涉案公告未载明当事人诉权及起诉期限等内容。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”故谢中敏等10人提起本案诉讼时未超过法定起诉期限。

综上，谢中敏等10人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

指令四川省高级人民法院再审本案。

审判长　　李智明

审判员　　李德申

审判员　　杨科雄

二〇一八年十二月二十一日

书记员　　马　萍