导读：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《行政协议司法解释》”）于2019年11月12日经最高人民法院审判委员会第1781次会议讨论通过，于2019年12月10日正式发布，自2020年1月1日起施行。最高人民法院行政庭庭长黄永维在发布会上提出，“这个司法解释虽然只有29条，但是它的内容含量是比较丰富的，可以说绝大多数的规定都涉及到政府守信践诺机制的规范。”因此，有人说行政协议司法解释是一部政府守信践诺机制规范，这是真的吗？在最新的《行政协议司法解释》中又是如何体现的呢？

一、合法性审查与合约性审查

行政协议的“行政”是一般属性，“协议”是特殊属性。换言之，行政协议首先是行政行为，其次才是合同行为。因此，在审查行政协议时，既要审查行政协议作为行政行为的合法性，又要审查其作为合同行为的合约性。具体而言：

《行政协议司法解释》第十一条第一款规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”此即为行政协议的合法性审查。

《行政协议司法解释》第十一条第二款规定，“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”此即为行政协议的合约性审查。

行政协议的合约性审查，是对政府在行政协议中的约定义务以及实际履行该义务的监督，是政府守信践诺机制的直接体现。

二、行政优益权与司法监督

行政机关与行政相对人在一般意义上是“管理者”与“被管理者”的关系。因此，行政优益权是基于“管理者”地位形成的权力，是行政机关代表的行政公权力天然强势于民众私权利的表现。

行政优益权由行政优先权和行政受益权两部分组成，在行政协议中体现为“行政机关可以在行政协议的履行过程当中行使不同于行政相对人的一些权力。”

例如，行政协议通常是行政机关出具格式文本，行政相对人只能在少数事项上与行政机关协商一致后落实到协议中，而协议的大部分内容仍是行政机关事先制定的。

行政优益权一方面可以用于规范、高效、稳定地管理社会公共秩序，另一方面也存在着上述影响政府诚信、扰乱民营经济、破坏营商环境的可能。因此，《行政协议司法解释》针对行政优益权进行司法监督，作出了相应规定。

《行政协议司法解释》第十条第一款规定，“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”第三款规定，“对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。”

这条规定是在贯彻行政诉讼举证责任倒置原则的基础上，强调行政机关要对基于行政优益权行使的行政协议相关行政行为的合法性履行责任，是在严格限定行政优益权的行使；同时不区分行政机关和行政相对人，仅以履行义务方来决定是否履行协议的举证责任归属，是回归协议本质、回归双方当事人的协议地位而非行政地位。

《行政协议司法解释》第十六条规定，“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。

被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”

以上规定，简言之，行政机关变更、撤销行政协议的行为违法的，依据其违法程度以及行政相对人的诉求，司法机关会作出相应判决；同时，更为重要的是，即使行政机关变更、撤销行政协议的行为合法，造成损失的，仍然要对行政相对人予以补偿。这是对行政优益权的进一步限制，是全面保障行政相对人合法权益、严格要求行政机关合理合法行使行政优益权的体现。

对行政优益权的司法监督，不仅体现在上述两条规定，还体现在其他条款中，体现在《行政协议司法解释》的立法目的和立法精神中，是整个《行政协议司法解释》一以贯之的立法核心思想，其意深远不言而喻。

三、民事裁判规则的渗透与参照

《行政协议司法解释》第十二条第二款规定，“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”

第十四条规定，“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”

第十八条规定，“当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。”

第二十五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”

第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”

如此，《行政协议司法解释》广泛地直接援引或适用了《民法总则》《合同法》等民事法律规范的规定，改变了此前仅“行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定”这单一原则下的行政协议适用法律困难问题。

同时，更多层面地适用民事裁判规则，是在强调“依约履行”，在承认并依据行政协议的协议属性，在推动将行政机关的诚信建设与责任建设并行。

总而言之，自2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，不是一部完整意义上的政府守信践诺机制规范，但其通过合法性审查与合约性审查、行政优益权与司法监督、民事裁判规则的渗透与适用等方式，在强化产权保护、优化营商环境、推动政府守信践诺机制建设方面，将发挥不可磨灭的作用。

正如最高人民法院行政庭庭长黄永维在发布会中所提出的，“始终坚持以推动建立完善政府践信守诺机制为重要目标。政府守信践诺机制是社会诚信建设的重要基石。司法解释着眼于加强政府诚信建设，确保行政机关按照行政协议约定，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，确保行政机关认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同；确保因以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任；确保因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿，推动责任政府、诚信政府建设落到实处。”