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农村改造拆迁案例：征收补偿安置标准用“会议纪要”决定，真的不可诉吗？
- 作者：北京在明律师事务所
- 来源：北京在明律师事务所
- 日期：2019-10-17
导读：实践中，政府对某一行政管理事项，经常会开会决议，然后再具体实施。征收过程中，对房屋的征收补偿标准是否也可以采取政府开会决议的方式确定呢？其效力如何？本案结合实际案例带您揭开“会议纪要”神秘的面纱！在会议纪要决议的事项不合理、甚至不合法的情形下，被征收人该如何依法寻求救济？相信您读完本文，对会议纪要所涉的法律问题会有更加深入的了解。
【基本案情：会议纪要修改的补偿安置标准】
2011年，辽宁省沈阳市铁西区人民政府对某村进行征收，并制定《某村村屯改造安置方案》。然而时至2019年，仍有大量被征收人在某村居住，实际没有动迁。
当事人李先生的房屋位于此次征收范围内。如果按照2011年的村屯改造安置方案，对宅基地上房屋每平方米的补偿是2000元。
2019年，李先生房屋周边的二手房价格已达到每平方米8000多元。如果仍按2011年制定的村屯改造安置方案执行，将难以保障被征收人原有的生活水平。
基于此，2018年铁西区信访工作联席会议办公室做出《信访稳定调度会纪要》，规定对李先生所在村房屋的具体补偿标准为3000多元到4000多元不等。
在明律师事务所的孟登高律师代理李先生针对该会议纪要提起行政诉讼。在庭审过程中，孟登高律师对该会议纪要是否具有可诉性及对李先生的权利义务是否产生实质影响做出详细的阐述，目前该案件正在审理之中。
【法律分析与建议】
一、行政诉讼的起诉期限是多久？
在土地、房屋征收过程中，被征收人对具体行政行为不服，应当在法律规定的期限内提起诉讼。依据《行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
经过行政复议的案件，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。
二、会议纪要是否均属内部指导性质进而不可诉？
人民政府召开内部工作会议形成的会议纪要，一般属于行政机关内部指导行为，不具有行政强制力，属于不可诉的行政行为。
根据法院判例可知：在一定情况下，会议纪要并不属于行政指导行为，而是属于具体行政行为。笔者总结了会议纪要可诉的几种情形以作参考：
（一）会议纪要如果直接对特定人的权利、义务产生了实际影响，则可以起诉；
（二）会议纪要的内容是对特定人和事作出的，关系并影响到其权益，就是可诉的具体行为；
（三）会议纪要虽然形式上是发给下级的，但有具体的执行内容且侵犯了当事人权利，则可以起诉；
（四）会议纪要的内容已经告知了当事人，就对其权利、义务产生实际影响，具有可诉性。
当然，实践中对于类似的情况，作出的裁判也不尽相同。
就本案而言，铁西区信访工作联席会议办公室做出《信访稳定调度会纪要》，对李先生所在村房屋的征收补偿标准做出明确、具体的规定，并且载明可以据此执行。
李先生收到的《房屋征收最终补偿意见》中载明，按照《信访稳定调度会纪要》的内容对李先生的房屋进行货币补偿。暂且不论该最终补偿意见的合法性，就本案会议纪要的形式及内容来看，又是否合法呢？
在明律师孟登高认为：对李先生作出的补偿意见书所依据的补偿标准完全依照该会议纪要的内容执行，即该会议纪要对外产生了法律效力。在案涉《信访稳定调度会纪要》作出后，铁西区人民政府并未制定新的补偿安置方案，径行适用案涉会议纪要的补偿标准进行补偿，在程序上存在重大违法。
故律师认为本案的会议纪要已产生外化效果，属于可诉的具体行政行为。由于补偿标准过低且并未依法征询被征收人的意见，依法应当予以撤销。
三、征收中的补偿安置方案可诉吗？
（一）针对国有土地上的房屋征收而言，补偿安置方案属于征收决定的附件，不属于独立的行政行为，不具有可诉性。人民法院在房屋征收决定及补偿决定的案件中，会对补偿安置方案的合法性问题进行一并审查。如果在具体案件中，没有公布房屋征收决定，仅公布补偿安置方案，则可以单独就补偿安置方案提起诉讼。
（二）在集体土地、房屋征收过程中，被征收人对补偿标准不服，可以向批准补偿安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府提出复议申请，对复议决定不服的可以提起诉讼。
也就是说，对集体土地、房屋做出的补偿标准不服，被征收人在申请协调、裁决（复议）后，对裁决（复议）结果不服可以提起行政诉讼。法律规定如下：《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。
四、当会议纪要对补偿标准做出明确规定，该如何救济？
补偿标准对被征收人的权利、义务产生重大影响。为了公共利益，国家征收公民、法人或其他组织的房屋等财产，被征收人应当予以配合。
在征收过程中，之所以会出现众多征收安置纠纷，大多是因为补偿标准低，被征收人拿到补偿款后，无法购买到相类似的房屋居住或经营，无法维持原有生活水平。故如果补偿安置方案确实征求了被征收人的意见，且做出合理的修改后再实施，此类纠纷势必会减少。
从会议纪要的内容上看，其适用的对象是特定范围内的被征收人，它明确了房屋的征收补偿标准，而且该补偿标准已实施，已对被征收人的合法受偿权益造成了直接、实际的影响，所以该《会议纪要》是一种行政决定行为，有具体的执行内容，客观上产生了外化效果，是可诉的行政行为。
被征收人为维护自身的合法权益，可以直接向人民法院提起行政诉讼，根据具体情况请求法院撤销该会议纪要或判决确认该会议纪要违法。
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